当中国经济面临增速下滑的压力时，以基础设施建设推动高质量发展尤为重要。然而，由此引发的“邻避效应”也日益复杂。如今，居民的关切已从早期的污染问题，扩展至交通、房价与安全等更广泛层面，反对情绪更趋多元。即便在能够带来巨大社会效益“新基建”领域，邻避问题依然存在。一些地方通过创新设计，将敏感设施与公共绿地等惠民空间相融合，一定程度上化解了矛盾，为破题提供一些思路。但对更多城市而言，如何平衡发展与民生，将“不要建在我家小区旁”的抵触情绪转化为社区共识，已是横亘于前的一道必答题。
从全球视角来看，邻避现象并非中国独有。美国的邻避运动起源较早，反对建设低收入住房和高密度住宅，在如旧金山、洛杉矶和纽约等达城市，房价和租金的上涨导致了贫困家庭和中产阶级家庭的住房困难。随着城市发展和人口压力的增加，美国开始兴起反邻避（“YIMBY”，Yes In My Backyard）运动，试图通过促进住房建设来缓解住房供应短缺。
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孙占卿博士
广州市社会科学院城市治理研究所副所长、IPP特约研究员
中国正处于城市化高速发展和经济转型的关键期，城市高强度开发与居民对高质量生活的追求形成了鲜明矛盾。这种矛盾往往表现为“邻避效应”（Not In My Backyard,NIMBY）——居民反对在自家附近建设被视为有害的公共设施或项目。
如今，邻避效应已从偶发性事件演变为城市治理中必须正视的常态化挑战，尽管一些城建项目可能服务于更广泛的社会需求。而随着城市发展“从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主”的阶段，有效提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，也成为考验城市治理的重大课题。
从历史脉络来看，邻避效应源于经济高速发展与居民对生活环境要求不断提升的双重作用。当城市（或街区）发展逐渐转向存量提升，而新投资成为保持城市活力的必要条件时，关于邻避效应的反思也日益增多，也为“反邻避”思想的产生提供了土壤。
一、中国国内邻避运动的发展历程
邻避运动在国内的兴起与改革开放后的工业化和城市化进程密切相关，其发展历程反映了经济社会转型的缩影。这不仅体现了经济发展带来居民环境意识的觉醒，也意味着城市对治理能力现代化的要求不断提高。
从早期零散抗议到如今的系统化表达，国内邻避运动经历了四个阶段：
（一）萌芽阶段（1990s-2000s初期）：初步觉醒与零散反对
改革开放后，中国工业化加速，经济高速增长（1990-2000年GDP年均增长9.8%），环境污染问题初现端倪，引发居民对健康和生活的担忧，国家有关环境保护政策和法规框架也逐步建立起来。
这一阶段的主要矛盾是政府发展优先与居民健康权益的冲突。地方政府追求GDP增长，忽略环境影响评估，导致项目“先上车后补票”。城市化初期，土地开发强度较低，但工业项目选址往往靠近居民区，导致初步冲突，居民因河水污染而上访的事件开始成为新闻报道的内容。
邻避领域主要是工业污染型设施，如化工厂、废物处置场和采矿项目。根据环境保护部数据，1990年代工业废水排放量从300亿吨升至500亿吨。反对表达形式多为零散请愿或小规模上访，如通过信访渠道反映问题。由于缺乏网络支持，抗争影响力较小。居民的诉求简单直接，主要聚焦于反对直接污染，要求项目停工或改址。
2000年代环境污染引发的上访事件在中国的某些地区确实较为常见，尤其是在一些重工业区和资源开发区，民众因长期遭受污染带来的不良影响而寻求政府的帮助和补偿。
（二）高发阶段（2007年后）：大量爆发与网络动员
2007年厦门PX项目抗议成为邻避运动进入高发期的标志。网络媒体的兴起（2007年互联网用户达2.1亿）推动了环境意识的提升。经济高速增长（2007年GDP增长14.2%）但污染事件频发，如太湖蓝藻爆发，则引发了广泛讨论。
政府“十一五”规划强调环境保护，但地方执行普遍滞后，成为居民维权的直接动力。根据环境保护部数据，2007-2010年环境群体事件年均增长29%。
2007年5月，厦门市民组织了大规模的抗议活动，市民走上街头，要求政府撤回PX项目的建设计划。图源：Wikimedia Commons
这一阶段的主要矛盾是地方政府绩效导向发展模式与居民环境权益的冲突。地方政府为追求政绩推动项目，但忽略公众参与，产业选址成为引发居民反对的主要原因。邻避领域扩展到垃圾焚烧厂、PX化工项目和核电厂。这些设施多为城市必需或新的经济增长点，但污染风险高。
居民的诉求从单纯反对转向强调程序正义和风险评估，要求政府提供透明的环评和公众参与，诉求开始分化，包括改址和补偿。 抗争表达形式多样化，包括集体散步、签名运动和网络舆论发酵。网络的作用放大了事件的影响力，如厦门PX事件通过短信和论坛传播，参与者超万人，最终促使项目迁址。邻避事件的频繁发生推动了环保法规的完善，如《环境影响评价法》的修订。
（三）转型阶段（2010s）：从环境到社会正义
随着中国城市化深入和中产阶级崛起，邻避运动进入了扩展与转型期。这一阶段的主要矛盾从单纯的环境风险，扩展到了发展模式与社会公平正义的争议。
这一阶段邻避的对象范围显著扩大，从过去高污染、高风险的“硬”设施，逐渐转向那些维持城市正常运转所必需、但可能带来心理不适或带有“污名”效应的设施，如殡仪馆、戒毒中心、低收入住房等，以及可能拉低本地区平均房价的经济适用房项目。
这类设施的特殊性在于，反对者自身也往往是其服务的受益者，使得对邻避效应的计量和讨论层面变得更为丰富，引发了“环境正义”的争议，主要矛盾从环境风险转向分配不公，弱势群体承担更多负面效应。
表达方式演变为组织化行动，如通过业主委员会协调的媒体曝光和法律诉讼。数字化工具如微博加速了传播，抗争趋向理性，反对方式从“反应性”转向“主动性”，部分成功推动了地方改革，如环评更加强调公众和相关利益群体的参与。
进入新时期，一个深刻的变量正在重塑这一矛盾格局：随着经济增速下行，基础设施投资和产业项目建设成为拉升城市（街区）活力的重要增量，发展与环境之间的均衡面临新的挑战。
二、邻避的下一步是什么：美国为什么会有反邻避运动？
作为发达国家，美国率先经历了邻避运动，其历程与中国有较高的相似度。最近几年美国城市由于产业空心化和城市需求而催生的“反邻避运动”（Yes In My Backyard，YIMBY），为中国提供了从邻避冲突走向合作的借鉴路径。
美国邻避从20世纪中叶的环境抗议演变为当代的住房和基础设施冲突，这一过程深受产业转移、城市需求和民间反思的影响，反映了经济增长与社会公平的动态平衡。
（一）全球化的产业转移，美国的邻避主要以公共服务项目为主
美国邻避运动起源于1960-1970年代的环境主义浪潮。当时，运动主要针对污染型工业设施，如化工厂和核电站。1962年Rachel Carson的《寂静的春天》点燃了公众对环境风险的关注，导致1970年《国家环境政策法》（NEPA）的出台，该法要求项目环评，推动了邻避运动的发展。
然而，从1980年代开始，美国产业向发展中国家转移，显著改变了邻避格局。严格的环境法规和劳动力成本上升，例如《清洁空气法》（1970年）和《超级基金法》（1980年）提高了本土工业合规成本，促使企业外迁。根据世界银行的数据，1980-2000年，美国制造业外移比例从15%升至30%，主要转移到中国、墨西哥和越南等国。
产业转移直接减少了美国本土污染型邻避事件。美国环保署（EPA）的报告显示，1990-2010年，美国工业污染事件下降40%，邻避焦点从化工厂转向公共服务项目，如垃圾焚烧厂、监狱和无家可归者庇护所。
例如，1980年代纽约的垃圾处理设施抗议增多。调查显示这一时期邻避事件中，公共服务项目占比从20%升至60%，邻避从“环境正义”扩展到“社区公平”，居民的反对不再限于污染，财产贬值和社区形象受损成为抗议的主要议题。
美国最大的一次邻避事件可以追溯到1987年美国的“垃圾山事件”（Love Canal Disaster）。图源：纽约州立大学档案馆
（二）市中心对产业和公共服务项目的需求，催生了反邻避运动
美国城市化后期，市中心对产业和公共服务项目的需求成为“反邻避运动”的催化剂。2008年金融危机后，人口流入和经济复苏导致美国住房短缺加剧，加州等地区租金中位数从2010年1,500美元/月升至2024年3,000美元/月。
然而，传统邻避（如分区法规限制密度）阻碍了供给。布鲁金斯学会的数据显示，2010-2020年美国住房建设率下降了25%，引发了住房供应不足的风险。
这一背景催生了“反邻避运动”的兴起，强调支持发展以解决短缺。运动源于市中心区对住房和公共基础设施需求的上升，以及小城镇对产业需求的增长。
例如，加州YIMBY组织推动法律改革，要求简化审批以增加密度，随后反邻避从市中心扩散到全国，焦点为“包容增长”，强调公共服务项目如公共交通和低收入住房，以及企业投资，如数据中心等新型项目。
“反邻避”（YIMBY）起源于旧金山湾区年轻的千禧一代，由于无力承担当地住房市场，他们认为美国婴儿潮一代的邻避运动是罪魁祸首。图源：卫报
（三）美国反邻避运动的主要动力、领域和运动形式
美国反邻避运动的主要动力是住房负担危机和经济增长需求。YIMBY起源于旧金山湾区，动力来自年轻专业人士对高房价的不满和对城市活力的追求。当地产短缺导致租金上涨（租金占收入的40%）时，数据显示，2015-2024年美国千禧一代的住房拥有率从60%降至45%，进一步推动了YIMBY运动的发展。
YIMBY聚焦住房和交通问题，如反对邻避阻碍高铁建设。运动形式多样，包括草根组织、政策游说和媒体倡导，通过在线请愿和州议会游说推动改革。运动还受到经济不平等的驱动，YIMBY获得低收入群体的支持，体现了发展与环境之间的新均衡考量。
三、从反邻避运动出现的条件看中国邻避现象
（一）从发展阶段看，中国邻避发展恰好处在美国反邻避运动前夜
邻避对象和原因从“硬”的污染问题转向“软”的心理认知。当前，中国的邻避运动已从普及高发期（2007-2010年代）进入扩展转型期（2020年代）。根据中国环境科学研究院的报告，2020-2024年邻避事件的频率从年均200起下降至100起以下，但高密度城市如北京、上海、广州和深圳的事件占比仍高达60%。
这一下降并非冲突的消退，而是类型的转向：传统污染设施的风险得到了缓解，同时，心理不适设施的风险上升。这些设施没有明显的污染，但却引发了“污名效应”。
复旦大学教授刘建军等人认为，这一转向源于居民诉求从健康安全扩展到心理舒适和社会地位。居民对邻避的态度也从“绝对排斥”转向了“有条件接受”。
中山大学教授王宁的调研显示，2020-2024年，诉求中经济补偿的占比从30%升至50%，居民的心态从对抗转向了谈判。尽管高密度（深圳密度约6,889人/平方公里）放大了心理不适，居民的态度变得更加务实，反对不再是“零和游戏”，而是寻求“共赢”。例如，广州福山循环经济园通过加大环保检测和补贴，某变电站项目通过地下安置和一次性补偿，成功将居民的反对转向了支持。
图源：市国资委企业改革处。
（二）基础设施投资需求上升创造反思邻避的基础条件
当前，中国经济增速下滑带来对基础设施投资的渴求，以及居民对公共服务高质量需求的上升，促使居民反思绝对反对的成本，为反思邻避提供了基础条件，催生了对邻避设施的潜在接受。
首先，经济增速下滑（2024年GDP增长4.7%，2025年预计为4-5%）加剧了地方政府对投资的需求，但也暴露了邻避对发展的阻碍。根据国家发改委数据，2024年基础设施投资增长8%，但邻避延误了项目落地，影响了区域经济活力。尽管经济下行可能降低社会的忍耐度，但也促使居民诉求更加务实，进一步反思绝对的邻避行为可能阻碍经济增长和就业。
其次，居民对公共服务高质量需求的上升催生了对邻避设施的需求增加。疫情后，健康意识增强（2024年居民健康支出占收入的15%），人们对高效公共服务（如污水处理和垃圾处理）的要求提高，但高密度城市使得设施不可避免地靠近住宅。这一情况促使居民开始权衡“无设施无服务”的代价。北京大学国家发展研究院的“公共服务报告”调查显示，2023-2025年公共服务满意度调查中，居民对设施的接受度在补偿条件下上升了30%。
（三）社会力量偏弱，制约反邻避行动能力
尽管基础条件具备，中国的反邻避运动仍面临巨大障碍：我国社会组织的力量较弱，导致其难以像美国YIMBY那样推动民间反思模式。
一个原因是社会力量难以推动对邻避运动的深度反思。美国反邻避的动力来自民间反思。YIMBY起源于2010年代湾区的草根组织，是对住房危机的自发响应，运动创始人通过博客和社区会议反思邻避的非理性，推动政策变革。而在国内，公共话题主要由政府主导，社会组织依赖政府资金，主要是服务型而非倡导型，缺乏独立反思和推动社会议题的力量。
另一个原因是社会力量难以成为反邻避治理的发起者。国外反邻避运动的主要推动者通常是社会组织或智库，但在国内，这些组织往往具有政府或政府资助背景。在邻避争议中，政府与居民直接对立，政府推动项目，居民反对，社会力量作为第三方不仅缺乏推动力量，也缺乏公信力，难以形成有效的第三方协调机制。
四、缓和邻避争议和推动反思的策略
在经济下行和城市高质量转型的背景下，推动健康的讨论和对邻避运动的反思，不仅有助于化解冲突，还可催生更包容的反邻避力量。政策建议应从制度、参与、补偿、信息和组织培育等多维度入手，推动可持续的治理实践。
一是完善法律和制度框架，建立风险评估与预防机制。
完善法律框架是推动邻避反思的基础。当前《环境影响评价法》（2003年修订）和《社会稳定风险评估办法》（2022年修订）虽有公众参与条款，但执行中往往“走形式”，导致诉求模糊和冲突升级。建议进一步加强社会稳定风险评估中居民意见调查的比重，明确调查问卷的必选内容，提高居民意见收集、回应的质量。此外，引入“预防性原则”，针对高风险项目如垃圾焚烧厂，预设缓冲区和应急预案。
二是加强公众参与和信息透明，构建多方对话平台。
公众参与不足是邻避冲突的根源，推动反思需加强信息透明和对话机制。中国当前环评参与率仅30%，信息不对称导致诉求隐藏和冲突升级，建议建立全程参与机制。
第一，推行“全过程民主”，在项目规划、环评和运营阶段举行社区会议。
第二，利用数字化平台，如微信小程序，建立“邻避反馈系统”。居民可实时监测项目影响，提高居民信任度。另外，加强对话，避免单向宣传，通过透明讨论，居民可以促进对邻避的综合考量，政府可以获得反馈意见优化项目，最终推动从对抗到共赢。
第三，建立公平补偿机制，内部化负外部性。补偿机制缺失加剧邻避，推动反思需从经济角度内部化外部性。美国经验显示，社区回馈基金可缓解80%冲突，广州福山循环经济园的垃圾焚烧发电项目通过与社区的长期合作，建立稳定的补偿机制，也取得了良好的示范效应。应该构建复合补偿体系，包括货币（如房产补贴）和非货币（如社区绿化、医疗基金）路径。同时，可以引入“受益共享”模式，居民获项目收益分成，如就业优先权。通过补偿，居民可反思邻避的经济成本，推动务实接受。
第四，培育社会组织和中立发起者，激发民间反思力量。社会力量偏弱是国内城市反邻避的主要障碍，推动讨论需培育中立发起者。建议放宽科普类NGO注册，提高社会对环保问题的认识，降低邻避焦虑。借鉴美国“YIMBY”法律，中国可支持“城市发展联盟”组织辩论会。
此外，还可以支持智库和高校、主流媒体、科研机构发起反思邻避的论坛或者调解组织。最后，支持跨界别平台，围绕城市重大基础设施建设的必要性、可行性以及问题解决办法推动居民、政府和企业对话，避免对立，推动反邻避从政府主导转向社会共识。
【关于“城市观察”】
“城市观察”是广州市社会科学院城市治理研究所副所长、IPP特约研究员孙占卿博士在“IPP评论”开设的专栏，着力分析当今中国城市发展所面临的模式与路径、技术与产业发展等问题。
IPP公共关系与传播中心
排版｜周浩锴
审阅｜刘 深
终审｜刘金程
